Međutim, uprkos deklarativnoj opredijeljenosti za članstvo, rezultati procesa usklađivanja domaćeg zakonodavstva sa pravnom tekovinom Evropske unije pokazuju znatno složeniju sliku.
Gubitak dijela sredstava iz Plana rasta za Zapadni Balkan nije izolovan politički događaj niti posljedica jednog neuspjelog sastanka ili neusaglašenog dokumenta. On predstavlja posljedicu dugotrajnog nesklada između onoga što Bosna i Hercegovina politički obećava i onoga što njene institucije stvarno sprovode.
Zato se pitanje ne svodi samo na to da li je Evropska unija postavila nove uslove ili je BiH nepravedno kažnjena. Važnije je pitanje – da li je Bosna i Hercegovina zaista spremna da svoje zakonodavstvo i institucije uskladi sa pravilima na kojima počiva Evropska unija?
Evropske integracije nisu samo donošenje zakona
Ovo pitanje daleko prevazilazi tehnički proces donošenja zakona. Ono zadire u način funkcionisanja institucija, odnos politike prema vladavini prava, stepen nezavisnosti regulatornih tijela i spremnost da se javni interes stavi iznad partijskog.
Evropske integracije zbog toga ne mogu biti svedene na pravni posao. One mijenjaju i način na koji država donosi odluke, sprovodi propise i odgovara građanima.
U domaćoj javnosti i dalje je prisutan utisak da evropske integracije predstavljaju niz birokratskih zahtjeva koje Brisel postavlja državama kandidatima. Međutim, cilj usklađivanja nije samo formalno ispunjavanje administrativnih kriterijuma.
Suština je stvaranje pravnog i ekonomskog prostora u kojem ista pravila važe za građane, privredu i institucije svih država članica.
Zato usklađivanje sa pravnom tekovinom Evropske unije nije puko prepisivanje evropskih direktiva u domaće zakonodavstvo, već izgradnja institucionalnog sistema koji će ta pravila dosljedno primjenjivati.
Upravo na toj razlici Bosna i Hercegovina godinama pokazuje najveće slabosti.
Šta zapravo znači usklađivanje sa pravnom tekovinom EU?
U političkom govoru često se čuje da je određeni zakon „usklađen sa evropskim standardima“. Međutim, sama ta formulacija ne govori mnogo o stvarnom stepenu usklađenosti.
Pravna tekovina Evropske unije – acquis communautaire – obuhvata mnogo više od direktiva i uredbi. Ona podrazumijeva cjelokupan pravni i institucionalni sistem EU: osnivačke ugovore, sekundarno zakonodavstvo, praksu Suda pravde Evropske unije, osnovna pravna načela, ali i standarde rada regulatornih tijela, administrativne kapacitete i mehanizme nadzora.
Drugim riječima, nije važan samo zakon. Važno je kako se on primjenjuje.
Tu dolazimo do ključne razlike između formalne i suštinske harmonizacije.
Formalna harmonizacija podrazumijeva preuzimanje evropskih pravnih rješenja u domaće propise. Suštinska harmonizacija znači da su institucije sposobne da te propise primjenjuju jednako prema svim građanima i privrednim subjektima, da regulatorna tijela rade nezavisno, da sudovi obezbjeđuju efikasnu pravnu zaštitu i da država ima dovoljno stručnih ljudi za sprovođenje evropskih pravila.
Bosna i Hercegovina je prethodnih godina često uspijevala da ostvari prvi cilj.
Mnogo rjeđe drugi.
Problem nisu samo zakoni, već njihova primjena
Poseban izazov predstavlja složena ustavna struktura države.
Evropska unija pregovara sa Bosnom i Hercegovinom kao jedinstvenom državom, dok se evropske obaveze izvršavaju kroz više nivoa vlasti – državni, entitetski, kantonalni i nivo Brčko distrikta.
Takva raspodjela nadležnosti sama po sebi ne mora predstavljati prepreku. Međutim, kada između različitih nivoa vlasti ne postoji efikasan mehanizam koordinacije, proces usklađivanja postaje spor, neujednačen i podložan političkim blokadama.
Nije dovoljno usvojiti zakon ukoliko ne postoje stručni ljudi koji će ga primjenjivati, regulatorna tijela koja će nadzirati njegovo sprovođenje, sudovi koji će obezbijediti pravnu zaštitu i politička volja da pravila važe jednako za sve.
Plan rasta promijenio pravila igre
Kada je Evropska unija predstavila Plan rasta za Zapadni Balkan, najveću pažnju javnosti privukao je novac. Govorilo se o milijardama evra, investicijama i finansijskoj pomoći koja bi trebalo da ubrza ekonomski razvoj regiona.
Mnogo manje pažnje posvećeno je važnoj promjeni koju je ovaj instrument donio.
Plan rasta nije samo finansijski paket. Njime je finansijska podrška mnogo direktnije povezana sa konkretnim i mjerljivim rezultatima reformi.
Logika procesa time se mijenja.
Nekada je bilo dovoljno pokazati političku volju za reformama.
Danas se sve više traži dokaz da su reforme zaista sprovedene.
Upravo to objašnjava i problem Bosne i Hercegovine sa dijelom sredstava iz Plana rasta. Ključni problem bio je izostanak dogovora o Reformskoj agendi i nemogućnost države da pokaže jedinstvenu sposobnost sprovođenja preuzetih obaveza.
Drugim riječima, evropski novac sve je čvršće vezan za konkretne rezultate.
Da li je složeno uređenje BiH dovoljno opravdanje?
U domaćim političkim raspravama često se može čuti da BiH ima problema sa evropskim obavezama zbog komplikovanog ustavnog sistema i neslaganja različitih nivoa vlasti.
To jeste dio problema, ali ne i potpuno objašnjenje.
Ustavno uređenje Bosne i Hercegovine nije nova okolnost. Evropska unija ga poznaje od potpisivanja Dejtonskog mirovnog sporazuma, a ono nije spriječilo BiH da dobije status kandidata niti pristup različitim evropskim fondovima.
Problem nastaje kada složena institucionalna struktura postane opravdanje za neispunjavanje preuzetih obaveza.
Plan rasta zato predstavlja svojevrstan test institucionalne sposobnosti BiH.
Ako država nije u stanju da postigne dogovor o reformama koje sama predlaže i koje bi trebalo da budu u interesu njenih građana, postavlja se pitanje koliko je spremna za znatno zahtjevnije obaveze koje proizlaze iz punopravnog članstva u Evropskoj uniji.
Zakoni postoje, ali da li sistem funkcioniše?
Jedan od najvećih problema može se opisati kao „regulatorni privid“ – situacija u kojoj pravni okvir formalno prati evropske standarde, dok institucije nastavljaju da funkcionišu po starim pravilima.
To se događa kada zakon postoji, ali nema podzakonskih akata potrebnih za njegovu primjenu; kada regulator formalno ima nadležnosti, ali nema dovoljno stručnih ljudi, novca ili stvarne nezavisnosti; kada se evropske direktive preuzmu u domaće zakonodavstvo, ali se administrativna praksa ne promijeni.
Ili kada sudska zaštita postoji na papiru, ali traje toliko dugo da gubi svoju svrhu.
Zbog toga danas više nije dovoljno samo donijeti zakon.
Potrebno je pokazati da taj zakon mijenja način funkcionisanja države.
U drugom dijelu: Gdje Bosna i Hercegovina najviše zaostaje na evropskom putu i zašto su upravo javne nabavke, državna pomoć, konkurencija, energetika i tržište kapitala među najtežim oblastima za reformu?
Komentari (0)